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六部委清理整顿地方政府债务风暴(更新版)

来源:鹏元评级    作者:佚名   2017-07-14 15:48:40
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  一、清理整顿或有债务是重中之重

  二、重点领域:融资平台 & PPP

  三、“堵暗道,修明渠”:允许政府出资设立担保公司

  四、整改力度不容小觑,责任落实到个人

  五、跨部门联合监测+社会监督的机制

  附、财政部有关负责人答记者问

  1.财预【2017】50号文件内容:用重申的内容表达对于风险的重视程度。

  50号文对于规范地方政府债务没有做出新的规定,都是对原有规定的重申,与国发43号文以及新预算法的精神保持一致。同时再次强调地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式,除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

  2.行文风格:14个“不得”轰炸,明确对地发行政府违规行为的清理整顿重点。

  “加强融资平台公司融资管理”一节用了5个“不得”;

  “规范政府与社会资本方的合作行为”一节用了5个“不得”;

  “进一步健全规范的地方政府举债融资机制”一节用了4个“不得”;

  除了这一连串的“不得”轰炸以外,50号文还同时剑指地方政府的或有负债(担保),地方政府融资平台以及PPP,明确这将是是此次整顿的重点领域。

  3.发文机构上:六部委发文不罕见,罕见的是带上了司法部

  另外值得注意的是,此次跨部门协作,可谓是全方位无死角360度环绕执法,对于违规行为的责任,不仅要追究相应的机构,还要追究到相应的个人。

  一、清理整顿或有债务是重中之重

  1、地方政府债务的监管思路

  2014年修订的预算法允许地方政府发债,但与此同时也明确了地方政府依法举债融资的边界,即地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式,除此法律规定的以外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

  地方政府的债务可以分为直接负债和或有负债。对于这两种不同种类的负债,监管也有不同的思路:对于地方政府的直接负债,通过地方债来管控(省政府批准额度、纳入预算)。另外对于或有负债,除了法律另有规定的外,一律予以禁止,地方政府不得违规提供担保形成或有债务。

  地方政府债,由于严格的流程控制和额度限制,目前仅就笔者所知,并没有了解到有违规情况发生。然而和原来通过城投平台融资的模式相比,地方政府债务的额度控制是相当严格,而且新增额度又不高。2015-2017年这三年间,地方政府一般债券和专项债券,新增额度之和分别为6000亿、1.18万亿和1.63万亿。

  在这种背景之下,就有部分地方政府免不了产生各种想方设法来违规举债担保的冲动,而这也是此次50号文规制的重点内容。

  2、清理整改或有债务

  此次50号文,主要就是国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》(国办函〔2016〕88号部分要求的具体落实。也即:尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查,依法完善合同条款,分类妥善处置,全面改正地方政府不规范的融资担保行为。

  在组织方面,则是再一次催促下面:要抓紧设立政府性债务管理领导小组。根据国办函[2016]88号的规定,县级以上地方各级政府应设立债务管理领导小组,作为非常设机构,当本地区出现政府性债务风险事件时,转为债务应急领导小组。

  在数据管理方面,主要是2016年10月财政部下发《关于调查融资平台公司债务等有关数据的通知》,摸底 2014 年以来全国政府融资平台公司、国有企业、事业单位等债务余额情况,统计范围不仅包括存量债务,还首次涉及政府投融资现状以及未来财政支出责任状况。

  虽说根据《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定,除外国政府和国际经济组织贷款外,地方政府及其部门出具的担保合同无效。但在实际中,地方政府为融资平台担保、提供增信,那是很常见了。

  需要注意的是,88号函虽以2014年为界新老划断,但对于2014年预算法修订后新增的地方政府违法违规提供担保承诺的债务,同样参照2014年年末的存量担保债务处理办法进行处理,并没有新增规定。

  根据之前的88号函,债务管理领导小组或债务应急领导小组由本级政府主要负责人任组长。此次发文要求在7月31日前清理到位,逾期直接对负责人追责,可谓力度很大。

  总之就是说:这块必须有个管事儿的,一旦管事儿了就负责到底。

  二、融资平台和PPP是重点领域

  1、负面清单

  50号文的第二和第三部分专门对融资平台和PPP的问题进行了详细的梳理,明确列举了一些针对地方政府、融资平台、金融基金以及PPP、产业基金等的负面清单。这些负面清单及落实措施有利于划清地方政府与融资平台公司的界限,促使融资平台公司的市朝转型。

  具体规定如下图所示:
    2、几个值得探讨的问题

  (1)人大纳入预算的决议是否可行?

  之前常见的人大出决议纳入预算的方式,在50号文中未提及,有人会认为在文中没有禁止就可以的。笔者认为这种观点值得商榷。没有将人大决议纳入是因为人大作为权力机关,从法理上来讲,政府部门的文件没有权限当然无权规范人大的行为。从现实监督而言,在我国的具体国情下,人大出具的预算其实也隐含着政府信用,这实际也可以说形成了地方政府的债务。

  (2)政府购买服务是否可行?

  在政府购买服务目录范围内的,可以采用政府购买服务或PPP方式建设,而且应当有相应的预算安排。否则,就会被认定为通过政府购买服务变相进行举债。

  (3)政府平台向融资平台注入资产?

  并没有一刀切禁止,规定是要求“规范融资平台公司的资产注入”,列举了几项禁止的行,不得将储备土地、公益性质的土地注入,换言之,对于履行法定的出让或划拨程序注入的土地是允许的。

  (4)PPP和产业基金的影响如何?

  对于目前火热的产业基金和PPP项目,对于一些实际上为地方政府变相融资的行为予以叫停,特别是明确提出地方政府不得以回购兜底、承诺保底收益等方式变相担保,此次其实早就有过过相同的规定,但具体影响,还要看执行口径,即具体如何认定兜底、保底收益等。

  三、 “堵暗道,修明渠”——允许政府出资设立担保公司

  我们注意到,和直接负债一样,或有负债也采取了“疏堵”相结合的模式。直接负债由原来的融资平台融资模式转为地方政府的一般债和专项债,原来的存量债务也可以置换,对于地方政府提供担保的或有负债,在禁止的同时,50号文也“指了一条明路”,即允许地方政府设立或参股融资担保公司,提供市朝的担保服务。

  可以预测,这类担保公司的业务的主要对象,也主要集中于融资平台。

  当然,这一举措有利于将地方政府的或有负债规范化、阳光化,也有利于测算规模和管理。更关键的是,通过担保公司将原来对债务担保中的政府信用转为企业信用,政府仅以出资额为限承担责任。这和融资平台采取了相同的思路,即平台公司可以举债,平台的债务政府也仅以在平台公司的出资额为限承担责任,想利用公司进行风险隔离,而且都强调市朝运营,防止市场政府进行兜底的预期。

  据笔者了解,在实践中已经有了类似的融资模式,具体见下图所示:
    上图就是一个商业银行与地方政府合作,利用产业基金进行融资的模式结构图。该模式的特点在于:通过在产业基金层面,融资方将远期回购资管计划持有的基金份额及GP股权,同时B公司为回购提供担保。

  对于此模式中,公路开发公司的回购行为是否涉及到问题,我们暂且放在一遍,重点是,B公司担保的行为有财政局一定比例的资金支持(安全垫),可以说一定程度隔离了政府的信用,同时又通过B公司提供了一定资金作为担保,为整个项目保障措施。如果换做是担保公司,则更加“名正言顺”。

  这也正是昨天说到的:
三、整改力度不容小觑,责任落实到个人
    此次50好文全方位执法,对于违规行为的责任,不仅要追究相应的机构,还要追究到相应的个人。对不同类型的违规行为,在规定相应机构的责任同时,也同时规定了个人的责任。这大大的加大了对违规行为的威慑力度。
    目前,财政部已经陆续公布了一些违规案例,也做了相应的惩处。详见下面今年4月的案例:

  山东省政府严肃处理个别县市违法违规举债问题

  着力防范财政金融风险

  2017年4月19日

  根据审计线索,经财政部驻山东省财政监察专员办事处核查确认,2017年1月财政部按照有关法律法规和十八届中央第十轮巡视有关要求,向山东省反映了济宁市邹城市(县级市)违法违规举债问题,并提出了处理建议。山东省委、省政府高度重视地方政府债务管理,近年来出台了一系列制度办法,将政府债务管理纳入制度化、规范化轨道。

  根据审计线索,山东省政府立即责成有关市县政府认真研究整改措施;收到财政部反映问题后,省政府主要领导立即作出批示,要求有关部门和济宁市政府迅速提出处理意见,济宁市政府成立专门调查组,对邹城市政府违法违规举债问题进行了调查核实,对相关责任人依纪依法严肃处理,并于近期反馈了整改和处理结果。

  现将有关情况通报如下:

  一、违法违规举债整改情况

  2015年2月,邹城市政府召开第28次常务会议,决定以市总工会为发起人,以邹城市正方经济发展投资有限公司(简称“正方实业”)为借款主体,向全市企事业单位职工发行信托产品违法违规举债。

  根据审计意见,2016年5月,济宁市印发《关于严肃财经纪律进一步规范政府举债融资行为的通知》(济政办字〔2016〕73号),要求坚决制止政府部门违法融资担保行为,对违规发售的信托理财产品,要按照能退则退的原则,及时退还干部职工。经财政部驻山东省财政监察专员办事处进一步核查督促,截至2016年9月,邹城市总工会向干部职工退还了全部资金,违法违规举债问题全部整改到位。

  二、相关责任人处理情况

  《中华人民共和国预算法》第九十四条规定“各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保……,责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分”。

  山东省邹城市在违法违规举债问题被审计后高度重视,立即启动整改程序,整改迅速,措施到位,及时消除了社会不良影响,没有造成严重的后果。

  为此,山东省根据《中华人民共和国预算法》、《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》等有关规定对相关人员给予严肃处理。

  一是对负有直接责任人员、邹城市政协副主席姚某(时任总工会主席)给予党内严重警告、行政降级处分。

  二是对负有重要领导责任的人员、时任邹城市常务副市长李某给予党内警告处分。

  此外,时任邹城市市长谢某负有主要领导责任,正按规定程序核查处理。

  三、进一步规范管理情况

  2017年1月山东省印发通知,要求各地切实提高思想认识,对照政府债务管理各项规定,认真开展自查自纠,凡涉及违规举债、违规担保承诺的,督促有关部门、单位、金融机构等方面抓紧进行整改。

  下一步,山东省将严格落实中华人民共和国预算法和国务院、财政部有关文件精神,切实加强政府债务管理,坚决防止和杜绝各种形式的违法违规举债和违规担保承诺行为,加快推进融资平台市朝转型,严格规范政府和社会资本合作,不断提高政府债务管理的科学化、规范化、精细化水平。

  党中央、国务院高度重视政府债务风险防范,中央经济工作会议专门作出部署。部分地区在国家法律法规明令禁止后依然利用各种金融创新工具违法违规举债,严重损害国家总体安全和风险防范效果。山东省政府依纪依法处理个别县市违法违规举债行为,有力地防范了财政金融风险。

  下一步,对涉嫌违法违规举债担保的其他地区和金融机构,待相关省级政府和监管部门依法依规处理后,财政部将及时通报处理结果。

  五、跨部门联合监测+社会监督的机制

  《通知》不仅提出要完善统计检测机制,由财政部门会同发展改革、人民银行、银监、证监等部门建设大数据监测平台, 对政府支出事项和融资平台融资行为实行部门信息共享和数据校验,对违法违规举债行为形成联合惩戒,同时要求地方政府加强对政府债务、政府购买服务、 PPP 项目等事项的公开,主动接受社会监督。

  此次财政部牵头的联合发文,首次将司法部纳入规范地方政府举债融资行为的发文主体和监管主体。从文中内容来看,主要是规范律师在地方政府举债融资中的行为,以便追究律师的违规责任。

  但是,都已经已经把管律师的司法部叫上了,为什么没有将政府融资过程中更加核心角色的审计师的监管部门——审计署纳入?这也是一个很有趣的问题,也非常希望了解一下大家的看法,欢迎留言讨论!

  另外,除了政府机构之外,50号文还将注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等3个行业自律组织纳入规范地方政府举债融资行为的监管主体。

  资产评估评估、律所、会所等中介机构的违法违规行为纳入规范地方政府举债融资行为的整治范围。个中原因,笔者认为,金融机构和律师事务所等中介机构、自律组织并非财政部和发展改革委能管住的,只有将人民银行、银监会、证监会和司法部扯进来,才能在源头上预防,在过程中管理,在结果上惩治。

  从监督机制来看,可谓是“三位一体”:不仅构建了全覆盖的跨部门联合监管、惩戒机制,还将本来各种发文中均极为罕见的行业自律组织、中介机构也一并拉进来。

  这也可以看出此次整顿的决心之大,问题的复杂。

  附:财政部有关负责人就印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》答记者问

  一、问:当前我国政府债务风险情况如何?《通知》出台背景是什么?

  答:《中华人民共和国预算法》(2014年修订)和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)实施以来,地方各级政府加快建立健全规范的举债融资机制,防范化解财政金融风险,取得明显成效。截至2016年末,我国地方政府债务15.32万亿元,地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%。加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元,两项合计,我国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的我国2016年GDP初步核算数74.41万亿元计算,我国政府债务负债率(债务余额/GDP)为36.7%,低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平,风险总体可控。

  与此同时,一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生,部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺,部分政府和社会资本合作(PPP)项目、政府投资基金等存在不规范现象。

  这些行为违反了现行法律法规和制度规定,扰乱了市场秩序,积聚了财政金融风险。针对上述问题,财政部会同发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会专门印发《通知》,进一步规范地方政府举债融资行为,依法明确举债融资的政策边界和负面清单,牢牢守住不发生区域性系统性风险底线。

  二、问:《通知》主要内容是什么?

  答:《通知》严格依据现有法律法规和制度规定,坚持问题导向,重点在组织清理整改地方政府融资担保行为、切实加强融资平台公司融资管理、规范政府与社会资本方的合作行为、进一步健全规范的地方政府举债融资机制、建立跨部门联合监测和防控机制、大力推进信息公开等六个方面,提出了下一步工作要求,明确了规范的举债融资行为的政策边界和负面清单,正面引导地方政府履职尽责,坚决制止违法违规举债担保行为。

  一是组织全面清理整改。

  《通知》要求各省级政府抓紧设立政府性债务管理领导小组,尽快组织一次摸底排查,全面改正不规范的政府融资担保行为,对逾期不改正或改正不到位的,依法依规追究相关责任人的责任。

  二是切实加强融资平台公司融资管理。

  《通知》要求规范地方政府注资行为、融资平台公司举债融资行为以及金融机构提供融资行为,包括土地注资、担保承诺、境外发债等方面,分清政府和企业的责任边界。

  三是规范政府与社会资本方的合作行为。

  《通知》要求地方政府规范政府和社会资本合作(PPP),允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金,依法实行规范的市朝运作。严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。

  四是进一步健全规范的地方政府举债融资机制。

  《通知》强调地方政府举债必须按照预算法有关规定,一律采取发行地方政府债券方式;除外国政府和国际经济组织贷款转贷外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

  五是建立跨部门联合监测和防控机制。

  加强对政府中长期支出事项以及融资平台公司举债融资情况的监测,建立跨部门联合监管机制,对地方政府、融资平台公司、金融机构等的违法违规举债融资行为实施跨部门联合惩戒。

  六是大力推进信息公开。

  《通知》依据现行法律法规和政策规定,要求全面推进地方政府及其所属部门举债融资行为的信息公开,严格公开责任追究,主动回应社会关切,自觉接受社会监督。

  三、问:《通知》对切实加强融资平台公司融资管理提出了哪些要求?
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